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          李鐵:公共服務均等化是人口困局唯一出路
          發表時間: 2011-06-04來源:

          國家發改委城市與小城鎮改革發展中心主任李鐵

            “控制人口數量在目前來看,根本不現實。”

            “一個政策的出臺,還是讓時間和實踐去證明吧。”

            “我相信隨著時間的演化,隨著我們對城市發展水平認識的提高,隨著我們對于改革進程的加快,很多問題會逐步得到解決的。”

            北京到底能承載多少人?人們為什么聚集北京?北京給外來人口帶來了什么?現行的人口調控政策遇到的難題是什么?……本報推出的“問診人口調控”系列報道引發多方關注和思考。近日,本報采訪國家發改委城市與小城鎮改革發展中心主任李鐵,繼續破解人口調控難題,探討是不是需要控制人口以及如何對待外來人口。

            城市承載力是個偽命題

            京華時報:談到人口調控,首先會討論的問題就是城市承載力,它與人口之間有怎樣的必然關系?

            李鐵:到底有沒有承載力,我覺得在目前來看這是一個偽命題。對北京來說,從上世紀80年代提出承載力,到現在北京實際人口遠遠超過承載力的標準,這些人在北京活得很好。北京各種產業的發展,城市的發展還是處于欣欣向榮狀態,即使出現了堵車,有了點問題,也是城市發展中遇到的必然問題,是如何加強管理如何開展公共服務的問題?,F在,很多人打著北京承載力只能容納多少人的旗號,以此反對更多的外來人口進入北京。

            京華時報:從直觀感覺來講,這里確實有點堵,人有點多。

            李鐵:城市發展到一定程度,政府應該調整基礎設施投資方向,來重點解決公共服務上出現的問題。交通可以治理,其擁擠很重要的原因,是我們過多依賴地表設施而忽略了地下空間的開發,在面對城市化迅速發展的情況下,對公共交通的戰略沒有及時調整。

            另外,說“北京承載力過高”是指主城區過高還是整個北京市?主城區存在人口過密的問題,可是對1.68萬平方公里的北京行政管轄區而言,北京人口密度與很多同等類型的城市相比并不高。

            現在提出的控制人口的做法,并不是只針對主城區,而是針對整個北京市地域的。這個理由從何而來?

            當然,談承載力最主要的因素是水資源。在水資源短缺的情況下,至少要通過對水價的調整來調節居民節水和企業節水。也就是說,即使在不增加供給的情況下,政府也可以通過加強管理,來節約水資源或者提高水資源的使用效率,這一點也基本沒有做到。

            資源優勢吸引人口流入

            京華時報:沒有提高水價,大概因為物價上漲的原因。

            李鐵:這正是我要說的第二個問題。人的流動受生活成本制約,這里基礎價格(水、電、農產品價格)都很低,那么,大家自然會選擇到這里來,而且這里就業又相對容易,我當然要來。

            京華時報:基于這樣的分析,北京還需要控制人口嗎?

            李鐵:不是需不需要,而是按目前的情況,根本不現實。

            人到北京來取決于兩個因素,良好的公共服務和人才儲備資源。由于北京特殊的城市定位,其公共服務水平高于全國其他地區,同時,運用行政力量帶來的投資因素遠遠高于其他城市。加上北京又動用了大量行政手段,保障供電、壓低基礎價格等等,企業到這里來是必然現象。

            人口高度集聚帶來了新的工作機會,城市間流動人口和農村流動人口都很多,找工作方便,基本生活支出也不高,收入又很高。

            從這個角度來看,人口隨著產業向北京流入是一種正?,F象,當行政資源向這里聚集的時候,市場資源也隨著進入。企業、政府、機構大家都來,人口也會來。你怎么擋得???

            利益固化導致外來人口難進入

            京華時報:既然不現實,調控人口或許是徒勞,可是為什么管理者還要去控制呢?

            李鐵:在中國,可以和北京戶口對調的只有上海。只有這兩個地區公共服務水平接近,而其他地區戶籍的含金量與北京差別太大。然而,北京整個公共服務偏重于戶籍人口,并遠遠大于外來人口,這是一個根本的區別。這種利益固化的結果就是戶籍人口要維護他的利益。

            按照六普數據,北京外來人口已經超過了1/3,如果讓他們享受與戶籍人口一樣的公共服務,意味著北京現有的公共支出,要切出一大部分,意味著戶籍居民公共服務水平下降。已經享有各種福利的居民,不希望其他人來擠他們的公共福利。同時他們有很強大的輿論影響力,很可能影響著政府決策。

            從另一方面看,他們可能希望進來的外來人口更多是高端分子,但是,現在北京外來人口的結構中有20%的城市間流動人口,還有大量的農民工和小商小販。

            京華時報:那么,到底該怎么對待外來人口呢?

            李鐵:怎么對待這些人呢?80年代民工潮時,那時大家都叫“狼來了”,后來漸漸轉為同情,后來轉為關愛,關注農民工子女就學,關注農民工基本待遇。但是,有沒有雄心氣魄可以納入你的家庭,我想對很多人來講,是個難題。

            因為問題的關鍵,不是說我對你好多少,而是你能不能和我一樣,具有同等權利。而這個同等權利意味著要降低我的公共福利,降低對我的公共支出,并增加我的競爭壓力和難度。

            清理外來人口難解困局

            京華時報:不想讓外來人口進來時,還有另一個理由,比如治安問題。

            李鐵:沒有治安問題是不現實的,它是城市發展的伴生因素。華盛頓的犯罪率是最高的,城市地區高于農村地區是正?,F象,社會利益集團矛盾的對立會使犯罪率增加。人口處于流動性的情況下,社會管理需要從更深層次來認識,你需要考慮到底是加強警力還是加強公共服務來解決?

            京華時報:從目前來看,很多區縣選擇了前者。

            李鐵:沒錯,我已經關注到舊宮大火后大興區突然加強監管和人口的清理。在大量人口處于流動的狀況下,現行的治安管理還沒有跟上去。要解決這些伴生的問題,到底該清理還是該加強服務,這是我們應該認真考慮的問題。

            以廣東為例,廣東對建房出租即使違章也并不強拆,但是要解決幾個問題:比如屋內要有獨立空間做飯,每個房間要有廁所,燈要貼墻線要進槽,并且提供服務,每個房間都有網線,排水照明都解決了。這樣做到以后,通過加強安全管理解決了出租屋的需求問題,通過管理和服務疏導了可能發生的公共安全事故的隱患。

            可是,回頭看大興區,清理的這些人,人都去哪了?打游擊了!問題沒有根本解決。

            目前我們的管理者手段還是管制、排斥和管理并行,而我們現在強調的是管理和公共服務同時并進。

            京華時報:如果按照這種思路發展下去,會有一個什么樣的后果?

            李鐵:人口擋不住,人口只會越來越多,這一點我堅信不疑。因為我剛剛說的幾個問題都沒有解決,基本價格沒有解決,產業資源的進入沒有解決,所以怎么能擋得住人來。2003年之前存在收容遣送制度的時候,清理得比現在要嚴厲得多,但仍然沒有擋住人口進入北京。實際上歷史已經證明是無效的,所以未來也不可能有效。

            因此,北京將來面對的問題就是如何針對新形勢下龐大復雜的人口結構,怎么按照和諧社會的要求,建立一種均等的公共服務,這是核心。

            宜居城市應更方便生活

            京華時報:從目前來看,戶籍的問題似乎還很遙遠??墒侨藗冋劦饺丝谡{控時,都會指向產業的規劃和調控,產業對人口的意義有多大?

            李鐵:我并沒有認為產業能規劃得到。對一個城市來說,我可以做到什么產業不讓進,但是什么產業進來我不知道。因為產業的進入有隨機性,同時,新興產業的發展也很快,具有不確定性。這就是為什么大量的規劃到最后都是一紙空文。

            與此同時,未來的北京服務業的發展肯定要增加??墒?,北京要的服務業到底是什么?我們不僅需要高端服務業,如金融、信息等等,也需要基本的服務業和物美價廉的服務業。我們應在城市發展的措施上給它們留有空間。而服務業最大的特點是在現有的就業基礎上提高就業水平。

            我們所說的宜居城市不是生態,而是一個更為方便的城市生活。需要有一批人提供基礎服務業產品和社會服務,而且這些服務要深入到千家萬戶,服務成本要適合北京的中低端人口的收入水平。政府若覺得他們做的有問題,你加強監管,通過提供好的公共服務來進行引導。

            京華時報:這樣分析下去,您認為現有的人口政策怎樣?

            李鐵:一個政策的出臺,還是讓時間和實踐去證明吧。我們對城市的認識,還需要進一步去深化。城市的管理也確實面對著輿論的影響和制約。城市化發展到今天,這么大的公共服務的反差和利益的固化,必然會對政策產生影響。但隨著其他群體話語權的提高,隨著對城市化認識的加深,隨著觀念的調整和改變,這些事情會逐步得到解決。

            目前一些政策的出臺,有各方面的原因,政策背后或許有一些難言之隱,光批評也解決不了問題。但我相信一些政策只會發揮一時的作用,不會持久。這也是社會中各類利益主體之間的矛盾博弈導致的必然結果。我相信隨著時間的演化,隨著我們對城市發展水平認識的提高,隨著我們對于改革進程的加快,很多問題會逐步得到解決的。 本版采寫本報記者孫乾本版攝影本報記者許淑敏

          責任編輯:和諧中國網
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